LOI n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 (1)

JORF n°0302 du 15 décembre 2020

ChronoLégi
ou du
Version en vigueur depuis le 16 décembre 2020

Article 111

Version en vigueur depuis le 16 décembre 2020


Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la capacité d'accueil dans le secteur médico-social, afin d'accueillir des enfants et des adultes en situation de handicap. Ce rapport présente non seulement la capacité d'accueil de ces structures pour tous les âges de la vie mais dresse également une cartographie des établissements existant sur le territoire. Il s'attache à identifier le nombre de jeunes adultes maintenus en structures pour enfants et adolescents en situation de handicap au titre du dispositif prévu à l'article L. 242-4 du code de l'action sociale et des familles. Il présente également les établissements pour adultes construits sur un modèle inclusif ou d'habitat diffus. Au vu de l'état des lieux et de la cartographie réalisés, le rapport présente l'impact en création ou en transformations de places dans les programmations prévues dans les schémas mentionnés à l'article L. 1434-2 du code de la santé publique et à l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles ainsi que dans les programmes mentionnés à l'article L. 312-5-1 du même code.


ANNEXES
ANNEXE A
RAPPORT RETRAÇANT LA SITUATION PATRIMONIALE, AU 31 DÉCEMBRE 2019, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DES ORGANISMES CONCOURANT À LEUR FINANCEMENT, À L'AMORTISSEMENT DE LEUR DETTE OU À LA MISE EN RÉSERVE DE RECETTES À LEUR PROFIT ET DÉCRIVANT LES MESURES PRÉVUES POUR L'AFFECTATION DES EXCÉDENTS ET LA COUVERTURE DES DÉFICITS CONSTATÉS POUR L'EXERCICE 2019


I. - Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2019


(En milliards d'euros)


Actif

2019 (net)

2018 (net)

Passif

2019

2018

Immobilisations

7,4

7,3

Capitaux propres

-61,4

-77,0

Immobilisations non financières

5,2

5,0

Dotations

20,7

22,3

Régime général

0,2

0,2

Prêts, dépôts de garantie

1,4

1,4

Autres régimes

7,0

6,4

Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

0,2

0,2

Avances/ prêts accordés à des organismes de la sphère sociale

0,9

0,9

Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

13,4

15,5

Réserves

22,2

21,6

Régime général

3,8

3,8

Autres régimes

7,3

7,7

FRR

11,1

10,1

Report à nouveau

-122,6

-136,9

Régime général

-4,6

-5,0

Autres régimes

-4,1

-4,3

Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

-8,4

-6,6

CADES

-105,5

-121,0

Résultat de l'exercice

15,4

14,9

Régime général

-0,3

0,5

Autres régimes

+0,1

-0,2

FSV

-1,6

-1,8

CADES

16,3

15,4

FRR

0,8

0,9

Écart d'estimation (réévaluation des actifs du FRR en valeur de marché)

2,9

1,1

Provisions pour risques et charges

17,2

17,5

Actif financier

57,9

55,8

Passif financier

132,5

142,6

Valeurs mobilières et titres de placement

45,1

43,4

Dettes représentées par un titre (obligations, billets de trésorerie, europapiers commerciaux)

118,6

131,1

Régime général

0,0

0,0

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

26,5

23,1

Autres régimes

12,9

11,5

CADES

92,0

108,0

CADES

0,0

0,0

FRR

32,3

31,8

Encours bancaire

12,1

12,0

Dettes à l'égard d'établissements de crédits

6,4

6,1

Régime général

1,5

2,2

Régime général (ordres de paiement en attente)

5,1

4,8

Autres régimes

6,4

6,8

Autres régimes

0,3

0,3

FSV

0,0

0,0

CADES

1,0

1,0

CADES

3,1

2,3

Dépôts reçus

0,4

0,4

FRR

1,1

0,7

ACOSS

0,4

0,4

Créances nettes au titre des instruments financiers

0,6

0,5

Dettes nettes au titre des instruments financiers

0,2

0,0

CADES

0,3

0,4

ACOSS

0,2

0,0

FRR

0,3

0,1

Autres

6,8

5,0

Autres régimes

5,7

4,8

CADES

1,1

0,3

Actif circulant

83,4

77,3

Passif circulant

60,4

57,4

Créances de prestations

9,2

9,1

Dettes et charges à payer à l'égard des bénéficiaires

30,5

29,8

Créances de cotisations, contributions sociales et d'impôts de sécurité sociale

8,5

8,5

Dettes et charges à payer à l'égard des cotisants

2,1

2,4

Produits à recevoir de cotisations, contributions sociales et autres impositions

47,8

43,2

Créances sur entités publiques et organismes de sécurité sociale

10,9

10,7

Dettes et charges à payer à l'égard d'entités publiques et organismes de sécurité sociale

11,4

11,0

Produits à recevoir de l'État

0,6

0,7

Autres actifs

6,3

5,2

Autres passifs

16,5

14,2

Total de l'actif

148,7

140,5

Total du passif

148,7

140,5


Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses capitaux propres négatifs, et qui recouvre pour l'essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s'élevait à 61,4 milliards d'euros au 31 décembre 2019. L'encours de dette sur les produits techniques à fin 2019 était de l'ordre de 12 %, soit environ 1,5 mois de recettes.
Après une dégradation très marquée à la fin de la précédente décennie, en partie imputable à la crise économique, le passif net a connu une diminution continue entre 2014 et 2019. Cette inversion de tendance s'est amplifiée entre 2016 et 2019 (baisse de 7,9 milliards d'euros entre 2015 et 2016, de 12,8 milliards d'euros entre 2016 et 2017, de 11,6 milliards d'euros entre 2017 et 2018, puis de 15,6 milliards d'euros en 2019 par rapport à 2018). Cette amélioration se traduit en particulier par un résultat consolidé positif sur le périmètre d'ensemble de la sécurité sociale retracé ci-dessus (15,4 milliards d'euros en 2019, contre 14,9 milliards d'euros en 2018). Elle reflète la poursuite de l'amortissement de la dette portée par la CADES (16,3 milliards d'euros en 2019) dans un contexte où la dégradation des déficits des régimes de base et du FSV est restée contenue en 2019 (déficit de 1,7 milliard d'euros contre 1,4 milliard d'euros en 2018), après le recul constant de ce déficit observé jusqu'en 2018.
Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l'emprunt, essentiellement porté par la CADES et l'ACOSS. L'endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus, en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d'actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après l'infléchissement observé depuis 2015, l'endettement financier a continué de reculer fortement en 2019 (74,6 milliards d'euro contre 86,8 milliards d'euro fin 2018), en cohérence avec l'évolution du passif net qui n'a été que partiellement compensée par une augmentation du besoin en fonds de roulement.


Evolution du passif net, de l'endettement financier net et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2009


(En milliards d'euros)


2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Passif net au 31/12
(capitaux propres négatifs)

- 66,3

- 87,1

- 100,6

-107,2

- 110,9

-110,7

-109,5

-101,4

-88,5

-77,0

-61,4

Endettement financier net au 31/12

- 76,3

- 96,0

- 111,2

- 116,2

- 118,0

-121,3

-120,8

-118,0

-102,9

-86,8

-74,6

Résultat comptable consolidé de l'exercice (régimes de base, FSV, CADES et FRR)

-19,6

-23,9

-10,7

-5,9

-1,6

+1,4

+4,7

+8,1

+12,6

+14,9

+15,4


II. - Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l'exercice 2019
Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l'année 2011, des déficits 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d'euros chaque année et de 62 milliards d'euros au total.
L'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d'euros afin de tenir compte de conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d'une saturation du plafond de 62 milliards d'euros dès 2016 et d'une reprise anticipée dont les modalités de mise en œuvre ont été précisées par le décret n° 2016-110 du 4 février 2016 et un arrêté du 14 septembre 2016.
Un montant total de 23,6 milliards d'euros a été repris en 2016, correspondant au transfert de la totalité des déficits de la branche Famille et de la branche Maladie au titre de 2013 et 2014 et de ceux de de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2015, ainsi que d'une partie du déficit de la branche Maladie au titre de 2015.
Ce plafond de reprise par la CADES ayant été saturé après les transferts intervenus en 2016, c'est l'ACOSS qui porte en dette à court terme les déficits des derniers exercices. Après un accroissement de 6,4 milliards d'euros entre 2016 et 2017, puis inversement un recul de 4,4 milliards d'euros entre 2017 et 2018 suite à l'évolution favorable des comptes sociaux, l'endettement financier brut de l'ACOSS a augmenté à nouveau de 3,5 milliards d'euros pour s'établir à 26,9 milliards d'euros au 31 décembre 2019, sous l'effet du financement des déficits du régime général et du FSV (déficit global de 1,9 milliard d'euros en 2019).
Le déficit du régime général s'est élevé à 0,4 milliard d'euros en 2019. Il est constitué des résultats comptables des branches Maladie et Vieillesse, qui ont respectivement enregistré des déficits de 1,5 milliard d'euros et de 1,4 milliard d'euros. Les branches Famille et Accidents du travail et maladies professionnelles ont quant à elles dégagé des excédents respectivement de 1,5 et 1,0 milliard d'euros. Par ailleurs, le FSV a enregistré un déficit de 1,6 milliard d'euros.
Concernant les régimes de base autres que le régime général et qui présentent une situation déficitaire en 2019, le résultat de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), ressort en déficit depuis deux exercices, à -0,7 milliard d'euros en 2019 après -0,6 milliard d'euros en 2018.
La branche Retraite du régime des exploitants agricoles, qui était déficitaire en 2017, a présenté un bénéfice de 0,01 milliard d'euros en 2018 puis de 0,1 milliard d'euros en 2019. Ses déficits cumulés depuis 2011 (les déficits 2009 et 2010 ayant été repris par la CADES en 2011) atteignent cependant 3,6 milliards d'euros. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a prévu que ce déficit puisse être financé par des avances rémunérées de trésorerie octroyées par l'ACOSS, en complément des financements bancaires auxquels avait recours jusque-là la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour couvrir ces déficits cumulés. Au 31 décembre 2019, ces déficits ont été financés en totalité par une avance de l'ACOSS.
Dans ce contexte, l'article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie prévoit un transfert à la CADES d'un montant global de 136 milliards d'euros, organisé en plusieurs étapes. Cette reprise de dette a vocation à financer, dans la limite de 31 milliards d'euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche Maladie du régime général (16,3 milliards d'euros) et du FSV (9,9 milliards d'euros), de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles (3,6 milliards d'euros) et de la CNRACL (déficits 2018 et 2019 de 1,3 milliards d'euros). Elle permettra par ailleurs de financer, dans la limite de 92 milliards d'euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, du FSV et de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles.
Concernant les autres régimes de base, les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,4 milliard d'euros en 2019) et de la branche Vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,2 milliard d'euros en 2019) augmentent respectivement de 0,3 milliard d'euros et 0,1 milliard d'euros en 2019. Celui du régime de base de la caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard d'euros en 2019) reste stable. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.
Les autres régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l'équilibre. Il en est ainsi des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, branches Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963 et du régime social des indépendants jusqu'en 2017), des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l'Etat (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d'employeurs (fonction publique de l'Etat, industries électriques et gazières), équilibrés par ces derniers. Concernant le régime des mines, les déficits passés cumulés de la branche Maladie ont par ailleurs été transférés à la CNAM à hauteur de 0,7 milliard d'euros en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.


ANNEXE B
RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES QUATRE ANNÉES À VENIR


La présente annexe décrit l'évolution des agrégats de dépenses, de recettes et de soldes du régime général, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse pour la période 2021-2024.
Par rapport aux prévisions du PLFSS pour 2020, le solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est dégradé de manière soudaine et dans des proportions jamais atteintes à la suite du choc d'une ampleur inédite qu'a subi l'économie française du fait de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.
En conséquence de cette situation macro-économique exceptionnelle, la dégradation durable de la trajectoire pluriannuelle ne permet plus d'envisager un retour à l'équilibre à l'horizon 2024 (I). Cette trajectoire tient compte d'un surcroît important de dépenses de la branche Maladie, que celles-ci soient ponctuelles pour faire face à la crise sanitaire, ou structurelles pour rénover le système de soins (II). Dans ce contexte particulier, les branches Vieillesse et surtout Maladie seraient dans une situation de déficits élevés et globalement stables durant les années à venir, alors que la branche Famille et la branche Accidents du travail et maladies professionnelles dégageront des excédents dès 2021 à la faveur de la reprise économique anticipée. La nouvelle branche Autonomie, introduite par la loi relative à la dette sociale et à l'autonomie, créée quasiment à l'équilibre en projet de loi initial, voit sa situation se dégrader en raison principalement des dépenses supplémentaires adoptées au cours du débat parlementaire (III).
I. - La loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 tire les conséquences de la dégradation exceptionnelle de la situation économique en 2020 et de son rebond marqué en 2021 et 2022.
Dans un contexte économique et sanitaire très incertain, le Gouvernement a actualisé les hypothèses sous-jacentes aux lois financières en cours de débat parlementaire afin de tenir compte de la dégradation de la situation sanitaire. Les hypothèses macroéconomiques ont ainsi été revues pour prendre en compte le la deuxième vague de l'épidémie de covid-19 et le deuxième confinement mis en place depuis le 30 octobre 2020. Ainsi, pour 2020, la prévision de croissance du PIB en volume est révisée à - 11 % (au lieu de - 10 % dans le PLFSS initial).
Après ce choc exceptionnel, le Gouvernement retient une hypothèse de fort rebond de l'activité en 2021 et 2022. La croissance du PIB en volume atteindrait 6,0 % en 2021 et 6,7 % en 2022. La masse salariale augmenterait de 4,8 % puis de 7,9 %. En 2021, l'inflation hors tabac serait en légère progression (+ 0,6 %), avant d'accélérer en 2022 (+ 1,0 %).
Pour les années 2023 à 2024, le Gouvernement retient un scénario de retour progressif de la croissance vers son niveau potentiel. L'inflation augmenterait progressivement avec un effet à la hausse sur les salaires nominaux malgré le ralentissement de la croissance de la masse salariale.
L'ensemble de ces hypothèses, et notamment le rebond d'activité en 2021 et 2022, permettraient de revenir sur le sentier de croissance retenu dans la trajectoire de projet de loi initial pour les années 2022 à 2024. Aussi cela conduit le Gouvernement à retenir à ce stade, pour ces années, une trajectoire financière inchangée par rapport au texte issu de la première lecture à l'Assemblée nationale.
Dans le contexte de forte incertitude macroéconomique, lié aux aléas entourant l'évolution de la situation sanitaire aux échelles nationales et internationales, le Haut Conseil des finances publiques a rendu le 23 novembre 2020 un avis sur les nouvelles prévisions macroéconomiques du projet de loi de finances pour 2021 dans lequel il estime le niveau d'activité anticipé pour 2020 prudent et celui pour 2021 cohérent avec une levée très graduelle des restrictions sanitaires entraînant un retour à la normale très progressif et encore partiel au second semestre de l'année prochaine.
Le tableau ci-dessous détaille les principaux éléments retenus pour l'élaboration des prévisions de recettes et objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :


2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

PIB en volume

1,7 %

1,5 %

-11,0 %

6,0 %

6,7 %

2,0 %

1,4 %

Masse salariale privée

3,5 %

3,2 %

-8,9 %

4,8 %

7,9 %

3,7 %

3,4 %

Inflation hors tabac

1,6 %

0,9 %

0,2 %

0,6 %

1,0 %

1,4 %

1,8 %

ONDAM

2,2 %

2,6 %

9,2 %

2,3 %

0,9 %

2,4 %

2,3 %

ONDAM hors covid

2,2 %

2,6 %

3,1 %

6,2 %

2,9 %

2,4 %

2,3 %


Affectés par les mesures d'urgence prises fin 2018 et une conjoncture économique moins favorable qu'anticipé initialement, les déficits du régime général et des régimes obligatoires de base en 2019 ont été légèrement plus dégradés que l'année précédente, mais meilleurs que prévus en LFSS 2020 avec une bonne tenue des recettes. Cette situation financière à fin 2019, proche de l'équilibre, est brutalement remise en cause par les effets de la crise sanitaire.
En 2020, la chute d'activité conduirait à une dégradation inédite de 49 milliards d'euros des soldes sociaux par rapport à 2019, le régime général portant l'essentiel de cette dégradation, avec un déficit prévisionnel de 46,1 milliards d'euros. Le déficit prévisionnel du régime général et du FSV s'élèverait à 49,0 milliards d'euros en 2020, un niveau très supérieur à celui de 2010 (- 28 milliards d'euros) jusqu'ici le plus élevé depuis l'instauration des lois de financement de la sécurité sociale. La branche Maladie aurait à supporter la dégradation la plus forte, puisque son déficit s'établirait à 33,7 milliards d'euros. Toutes les branches seraient en déficit, y compris la branche Accidents du travail et maladies professionnelles.
Dans ce contexte, le retour à l'équilibre global du régime général ne serait pas atteint à l'horizon 2024 (-19,4 milliards d'euros), le rebond anticipé ne permettant pas de combler la dégradation observée en 2020. A cet horizon, le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) serait de 0,8 milliard d'euros et le déficit consolidé du régime général et du FSV atteindrait ainsi 20,2 milliards d'euros. De même, les comptes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement seraient durablement déficitaires, la trajectoire plus dégradée de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) affectant la situation sur le périmètre de l'ensemble des régimes obligatoires de base. En 2024, le déficit global pour l'ensemble des régimes obligatoires atteindrait 21,6 milliards d'euros.
La trajectoire présentée dans cette annexe repose, à titre conservatoire, sur une convention « hors mesures nouvelles » en économies ou en dépenses, ainsi que le prévoit la loi organique.
De la même manière, la trajectoire d'ONDAM prolonge, dans l'attente des travaux à venir notamment confiés au Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM), celle de la dernière loi de programmation des finances publiques à partir de 2022, soit 2,4 % « hors covid ».
Pour autant, il est indispensable d'amorcer un retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale dès que la situation économique le permettra.
II. - La trajectoire financière tient compte des conséquences de la dégradation marquée des recettes de la sécurité sociale en 2020, ainsi que de dépenses nouvelles d'assurance maladie pour répondre de manière exceptionnelle à la crise et adapter structurellement le système de santé.
Comme lors de la crise économique et financière de 2008, la sécurité sociale a joué un rôle majeur d'amortisseur économique et social, tant en matière de prélèvements que de dépenses. Majoritairement proportionnelles au niveau d'activité, les premières se sont fortement contractées alors que les secondes se sont maintenues s'agissant des prestations retraites et famille et ont fortement progressé sur la branche Maladie pour permettre des prises en charge à 100 % d'actes médicaux et le versement d'indemnités journalières en cas d'arrêt de travail, même pour des personnes non malades (arrêts de travail pour garde d'enfants ou personnes vulnérables).
La diminution de l'activité économique s'est traduite par une baisse massive des prélèvements sociaux et des recettes fiscales perçus par la sécurité sociale en 2020. En effet, les ressources de la sécurité sociale proviennent pour une large part des revenus d'activité, qui ont beaucoup souffert de la crise. En outre, la crise sanitaire, les mesures prises pour l'endiguer et le ralentissement marqué de l'activité économique ont conduit de nombreuses entreprises à placer leurs salariés en activité partielle, dont l'indemnité est exonérée de cotisations sociales et soumise, comme les allocations chômage et en tant que revenu de remplacement, à un taux de CSG réduit. Ainsi, le recours à l'activité partielle, massif au cours du deuxième trimestre et encore élevé au cours des mois suivants, associé aux pertes d'emploi consécutives à la crise, a entraîné une forte baisse de la masse salariale privée (estimé à -8,9 % sur l'année) et, par conséquent, des recettes de cotisations et de la CSG.
Pour préserver l'activité économique et l'emploi, le Gouvernement a mis en place un ensemble de mesures pour soutenir les entreprises et les travailleurs indépendants, qui incluent des dispositifs d'exonérations et d'aide au paiement en faveur des secteurs les plus touchés par la crise. Ces dispositifs, estimés à 8,2 milliards d'euros, seront compensés par l'Etat et n'impactent donc pas les recettes de la sécurité sociale.
Ainsi, au total, les recettes du régime général et du FSV diminueraient de 5,4 % en 2020, soit 21,8 milliards d'euros, les fortes baisses sur les revenus d'activité étant quelque peu compensées par l'augmentation des recettes sur les revenus de remplacement (augmentation des indemnités journalières) et par le versement à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) de la soulte des industries électriques et gazières gérée par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) décidée par la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie pour un montant de 5 milliards d'euros.
En 2021, les recettes connaîtraient un rebond sous l'effet de la reprise économique, soutenue par le plan de relance. Les cotisations sociales du secteur privé et la CSG augmenteraient fortement, tirées par le dynamisme de la masse salariale privée (+ 4,8 %). Au total, les recettes du régime général et du FSV augmenteraient de 7,1 %. Elles retrouveraient un niveau supérieur de 1,3 % à celui de 2019 mais resteraient durablement et substantiellement plus faibles que le niveau prévu avant la crise.
S'agissant des dépenses, leur évolution entre 2019 et 2020 est conforme à ce qui était prévu en LFSS 2020 pour les branches Famille, Accidents du travail et maladies professionnelles et Vieillesse. En revanche, les dépenses de la branche Maladie ont été très fortement affectées par la crise sanitaire et leur dynamisme va se poursuivre au delà de la période de crise compte tenu des décisions plus structurelles décidées dans le cadre du Ségur de la santé pour répondre aux enjeux de bon fonctionnement et de modernisation du système de santé, ainsi qu'aux enjeux de reconnaissance et de soutien aux personnels soignants. Compte tenu des amendements adoptés à l'Assemblée nationale puis au Sénat, la LFSS 2021 prévoit de majorer l'ONDAM 2020 de 13,4 milliards d'euros, soit une progression de +9,2 % par rapport à 2019. Le niveau de l'ONDAM en 2020 s'élève ainsi à 218,9 milliards d'euros (au lieu de 205,6 milliards d'euros prévus en LFSS 2020).
En 2021, en prenant en compte les seuls effets structurels de déploiement des mesures du Ségur de la santé, l'ONDAM progressera de 6,2 %. En intégrant une nouvelle provision au titre de la gestion de crise liée à l'épidémie de covid, les dépenses de l'ONDAM 2021 sont estimées à 225,4 milliards d'euros. Cet objectif de dépenses englobe 4 milliards d'euros de mesures de régulation par rapport à la progression tendancielle. Une contribution exceptionnelle des organismes d'assurance maladie complémentaire permettra de prendre en charge une partie des dépenses auxquelles l'assurance maladie obligatoire fait face dans le cadre de la gestion de l'épidémie. Cette contribution, temporaire, est assise sur le chiffre d'affaires en santé des organismes complémentaires. Fixée à un milliard d'euros en 2020 et 500 millions d'euros en 2021, elle pourra être revue en 2021 en fonction de l'évolution de la situation sanitaire et de l'actualisation du niveau des économies constatées par les organismes complémentaires.
La progression de ces dépenses sera maîtrisée dans les projections pluriannuelles, avec des progressions proches ou moindres que celles de l'activité à compter de 2022, hormis pour les prestations vieillesse, tirées par la reprise modérée de l'inflation.
III. - D'ici 2024, les branches du régime général connaîtraient des évolutions très différenciées, marquées par les effets de la crise.
La branche Maladie connaîtra une évolution structurante en 2021 du fait de la création de la branche Autonomie qui sera notamment en charge de dépenses de prestations dont elle assurait jusqu'à présent le financement. De ce fait, le périmètre des dépenses de la branche se réduira de 25,9 milliards d'euros à ce titre, soit d'environ 10 %. Dans une moindre mesure, les dépenses s'accroîtront de 0,3 milliard d'euros sous l'effet du transfert du financement de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), compensée par l'affectation d'une fraction de TVA.
Après la forte évolution de la structure du financement de l'assurance maladie en 2019 du fait de la suppression de 6 points de cotisations d'assurance maladie sur les rémunérations salariées inférieures à 2,5 SMIC, qui avait conduit à porter la part de la TVA à 28 % des ressources de la branche Maladie, la création de la branche Autonomie en modifie à nouveau la structure. En effet, la branche Autonomie sera affectataire de ressources de CSG assise sur l'ensemble des assiettes soumises à cette contribution, principalement en provenance de la CNAM. La CSG affectée à la branche Maladie se réduira donc de 25,8 milliards d'euros. De ce fait, la CSG, qui représentait 45 % des ressources de la branche Maladie en 2018, avant qu'une fraction soit affectée à l'assurance chômage, ne pèsera plus que 25 % des recettes totales, soit une part inférieure à celle des cotisations des employeurs et à celle de la TVA.
La trajectoire pluriannuelle de l'ONDAM au delà de 2022 conserve les hypothèses de progression prévues en LFSS 2020 hors Ségur. Le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) se voit confier une mission pour réfléchir à la refonte de l'ONDAM et aux moyens d'ajustement de la dépense aux besoins de la population et aux enjeux de régulation financière.
En termes de recettes, aucune hausse d'impôts ou de cotisations n'étant prévue, la branche Maladie resterait déficitaire de plus de 17 milliards d'euros en 2024, ce qui pose la question de soutenabilité des dépenses et la stratégie de restauration d'une trajectoire de retour à l'équilibre.
La nouvelle branche Autonomie sera affectataire à compter de 2021, outre ses recettes traditionnelles issues de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) et de la contribution additionnelle (CASA) pour 2,8 milliards d'euros, de CSG à hauteur de 1,93 point portant sur l'ensemble des assiettes de la CSG (28,1 milliards d'euros). A compter de 2024 cette fraction de CSG sera augmentée de 0,15 point supplémentaire (actuellement affecté à la CADES), conformément aux dispositions de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 précitée.
Au total, ces recettes s'élèveront à 31,2 milliards d'euros. En matière de dépenses, les besoins sont évalués à 31,6 milliards d'euros compte tenu des mesures nouvelles liées à la mise en place du Ségur de la santé dans le secteur médico-social (impact de 2,1 milliards d'euros en 2020-2021 au titre des revalorisations salariales et de l'investissement) et à la contribution de la CNSA à la revalorisation des métiers du domicile. La fraction de CSG affectée à la branche Autonomie a été révisée à la hausse en nouvelle lecture à l'Assemblée Nationale pour maintenir le même niveau de compensation des dépenses au titre de l'objectif global de dépenses et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et corriger ainsi l'effet baissier de la dégradation du scénario macroéconomique sur 2021.
La trajectoire en dépenses de la branche Autonomie pour 2022-2024 est conventionnelle et conforme, s'agissant des dépenses pour les établissements et services médico-sociaux, au taux d'ONDAM hors Ségur (2,4 % par an). Elle ne prend pas en compte l'effet démographique ni l'effet des mesures nouvelles qui pourraient être décidées dans la prochaine loi grand âge et autonomie. Elle prévoit toutefois, à compter de 2022, le financement, par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) (0,2 milliard d'euros), aux départements de la PCH parentalité qui entrera en vigueur en 2021. Compte tenu du lien avec la politique familiale et de la situation financière de la branche Famille, la CNSA bénéficie d'un transfert supplémentaire de recettes de la branche Famille à compter de 2022.
Compte tenu du dynamisme des recettes affectées, celles-ci devraient progresser jusqu'à 2023 à un rythme proche de celui des dépenses, permettant un équilibre de la branche Autonomie avant mesures nouvelles. En 2024, elle afficherait un excédent de 2,1 milliards d'euros correspondant à la recette de CSG supplémentaire en provenance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) hors prise en compte de l'effet démographique et de la mise en œuvre d'éventuelles mesures nouvelles.
S'agissant de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles, aucune mesure n'est prévue pour modifier les ressources de la branche en 2021, qui devraient progresser de 0,8 milliard d'euros. Outre la progression de la masse salariale, la branche bénéficiera, de l'effet favorable du Ségur de la santé sur ses recettes de cotisations et contributions sociales, ce qui contribuera à améliorer son solde.
De ce fait, la branche devrait dégager un excédent de 0,2 milliard d'euros en 2021, effaçant son déficit de 0,4 milliard d'euros prévu pour 2020. Cet excédent serait croissant jusqu'en 2024.
La branche Vieillesse du régime général sera à nouveau déficitaire de 9,7 milliards d'euros en 2021, après un déficit de 8,6 milliards d'euros en 2020. Les recettes progresseraient de 2,3 % pour s'établir à 135 milliards d'euros sous l'effet du rebond de l'économie. Malgré la progression modérée des dépenses permise par une inflation moindre que prévue sur ces deux exercices, la forte baisse des recettes en 2020 place toutefois leur niveau nettement en dessous de celui des dépenses. En 2021, la branche bénéficiera seulement de l'effet favorable des mesures du Ségur de la santé en termes de revalorisation salariale qui tendront à accroître le niveau des cotisations.
Jusqu'en 2024, les dépenses continueraient de croître à un rythme supérieur à celui des recettes, notamment du fait de la plus forte inflation à compter de 2022, conduisant à un déficit de 9,2 milliards d'euros à cet horizon pour le régime général et 11,6 milliards d'euros sur le périmètre tous régimes et FSV. Si des mesures étaient décidées dans le cadre des concertations sur la réforme des retraites, elles devront permettre de réduire ces déficits.
La branche Famille transférera en 2021 le financement de l'allocation d'éducation d'un enfant handicapé (AEEH) à la nouvelle branche Autonomie, ce qui réduira de 1,2 milliard d'euros le périmètre de ses dépenses et de ses recettes (réduction de la taxe sur les salaires qui lui est affectée au profit de la CNAM, laquelle affecte une part équivalente de CSG à la CNSA). A compter de 2022, un nouveau transfert de recettes au profit de la branche Autonomie interviendra pour financer le coût de la PCH parentalité.
Les recettes de la branche Famille progresseraient de 5,7 % en 2021 du fait de la reprise économique. La branche bénéficierait aussi pour 0,2 milliard d'euros de l'effet favorable des mesures du Ségur de la santé sur l'assiette des cotisations et contributions qui lui sont affectées.
Les dépenses modérées par la faible inflation seraient néanmoins tirées à la hausse par la réforme du congé paternité (0,2 milliard d'euros en 2021 et 0,4 milliard d'euros à compter de 2022 en ce qui concerne la branche Famille). Sous l'effet de cette faible progression globale, la branche renouerait avec un excédent dès 2021 (0,3 milliard d'euros), qui tendrait à s'accroître jusqu'en 2024.


Prévisions des recettes, dépenses et soldes du régime général, de l'ensemble des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse
Recettes, dépenses et soldes du régime général


(En milliards d'euros)


2018

2019

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

2023 (p)

2024 (p)

Maladie

Recettes

210,8

215,2

204,1

193,9

201,3

206,8

211,8

Dépenses

211,5

216,6

237,8

217,6

219,5

224,4

229,2

Solde

-0,7

-1,5

-33,7

-23,7

-18,2

-17,6

-17,4

Accidents du travail et maladies professionnelles

Recettes

12,7

13,2

12,0

12,8

13,8

14,3

14,8

Dépenses

12,0

12,2

12,4

12,7

12,7

12,9

13,1

Solde

0,7

1,0

-0,4

0,2

1,0

1,4

1,7

Famille

Recettes

50,4

51,4

46,9

49,6

51,3

52,8

54,2

Dépenses

49,9

49,9

50,4

49,3

49,7

50,2

50,8

Solde

0,5

1,5

-3,5

0,3

1,6

2,6

3,4

Vieillesse

Recettes

133,8

135,7

132,0

135,0

141,4

145,7

149,8

Dépenses

133,6

137,1

140,6

144,7

148,7

153,5

159,0

Solde

0,2

-1,4

-8,6

-9,7

-7,3

-7,8

-9,2

Autonomie

Recettes

31,2

32,2

33,2

36,6

Dépenses

31,6

32,7

33,6

34,5

Solde

-0,4

-0,5

-0,3

2,1

Régime général consolidé

Recettes

394,6

402,4

382,0

408,6

425,7

438,2

452,4

Dépenses

394,1

402,8

428,1

442,0

449,0

460,0

471,8

Solde

0,5

-0,4

-46,1

-33,3

-23,3

-21,8

-19,4


Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base


(En milliards d'euros)


2018

2019

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

2023 (p)

2024 (p)

Maladie

Recettes

212,3

216,6

205,6

195,5

202,8

208,3

213,4

Dépenses

213,1

218,1

239,3

219,1

221,0

225,9

230,8

Solde

-0,8

-1,5

-33,7

-23,7

-18,2

-17,6

-17,4

Accidents du travail et maladies professionnelles

Recettes

14,1

14,7

13,5

14,4

15,4

15,8

16,3

Dépenses

13,4

13,6

13,9

14,1

14,2

14,3

14,5

Solde

0,7

1,1

-0,4

0,3

1,2

1,5

1,8

Famille

Recettes

50,4

51,4

46,9

49,6

51,3

52,8

54,2

Dépenses

49,9

49,9

50,4

49,3

49,7

50,2

50,8

Solde

0,5

1,5

-3,5

0,3

1,6

2,6

3,4

Vieillesse

Recettes

236,6

240,0

236,6

242,9

249,3

254,7

260,6

Dépenses

236,7

241,3

247,0

251,9

257,0

263,6

271,4

Solde

-0,1

-1,3

-10,3

-9,0

-7,6

-8,9

-10,8

Autonomie

Recettes

31,2

32,2

33,2

36,6

Dépenses

31,6

32,7

33,6

34,5

Solde

-0,4

-0,5

-0,3

2,1

Régimes obligatoires de base consolidés

Recettes

499,9

509,1

489,1

519,5

536,7

550,3

566,3

Dépenses

499,5

509,3

536,9

552,0

560,2

573,0

587,2

Solde

0,3

-0,2

-47,8

-32,5

-23,5

-22,7

-20,8


Recettes, dépenses et soldes du Fonds de solidarité vieillesse


(En milliards d'euros)


2018

2019

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

2023 (p)

2024 (p)

Recettes

17,2

17,2

16,7

16,7

17,3

17,9

18,5

Dépenses

19,0

18,8

19,7

19,2

19,0

19,1

19,3

Solde

-1,8

-1,6

-2,9

-2,4

-1,7

-1,2

-0,8


Recettes, dépenses et soldes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse


(En milliards d'euros)


2018

2019

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

2023 (p)

2024 (p)

Recettes

394,6

402,6

380,8

407,9

425,7

438,8

453,3

Dépenses

395,8

404,5

429,8

443,7

450,7

461,7

473,5

Solde

-1,2

-1,9

-49,0

-35,8

-25,0

-23,0

-20,2


Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse


(En milliards d'euros)


2018

2019

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

2023 (p)

2024 (p)

Recettes

498,6

508,0

486,7

517,5

535,5

549,6

566,0

Dépenses

500,0

509,7

537,4

552,4

560,7

573,5

587,6

Solde

-1,4

-1,7

-50,7

-34,9

-25,2

-23,9

-21,6


ANNEXE C
ÉTAT DES RECETTES, PAR CATÉGORIE ET PAR BRANCHE, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL AINSI QUE DES RECETTES, PAR CATÉGORIE, DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES


I. - Régimes obligatoires de base


(En milliards d'euros)


Maladie

Vieillesse

Famille

Accidents du travail/ maladies profession-nelles

Autonomie

Régimes de base

Fonds de solidarité vieillesse

Régimes de base et Fonds de solidarité vieillesse

Cotisations effectives

73,6

139,9

30,4

13,3

0,0

255,5

0,0

255,5

Cotisations prises en charge par l'État

2,5

2,6

0,8

0,1

0,0

6,0

0,0

6,0

Cotisations fictives d'employeur

0,4

41,6

0,0

0,3

0,0

42,4

0,0

42,4

Contribution sociale généralisée

47,4

0,0

12,3

0,0

28,1

87,5

16,9

104,4

Impôts, taxes et autres contributions sociales

63,5

20,8

5,3

0,0

2,8

92,5

0,0

92,5

Charges liées au non recouvrement

-0,9

-1,0

-0,1

-0,2

-0,1

-2,2

-0,2

-2,4

Transferts

1,8

38,1

0,2

0,1

0,4

28,8

0,0

10,1

Produits financiers

0,0

0,3

0,0

0,0

0,0

0,3

0,0

0,3

Autres produits

7,0

0,5

0,8

0,6

0,0

8,8

0,0

8,8

Recettes

195,5

242,9

49,6

14,4

31,2

519,5

16,7

517,5


II. - Régime général


(En milliards d'euros)


Maladie

Vieillesse

Famille

Accidents du travail/ maladies profession-nelles

Autonomie

Régime général

Fonds de solidarité vieillesse

Régime général et Fonds de solidarité vieillesse

Cotisations effectives

72,8

87,5

30,4

12,4

0,0

201,4

0,0

201,4

Cotisations prises en charge par l'État

2,5

2,4

0,8

0,1

0,0

5,8

0,0

5,8

Cotisations fictives d'employeur

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Contribution sociale généralisée

47,4

0,0

12,3

0,0

28,1

87,5

16,9

104,4

Impôts, taxes et autres contributions sociales

63,5

16,4

5,3

0,0

2,8

88,0

0,0

88,0

Charges liées au non recouvrement

-0,9

-0,7

-0,1

-0,1

-0,1

-2,0

-0,2

-2,2

Transferts

1,8

29,1

0,2

0,0

0,4

19,7

0,0

2,2

Produits financiers

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Autres produits

6,7

0,3

0,8

0,5

0,0

8,2

0,0

8,2

Recettes

193,9

135,0

49,6

12,8

31,2

408,6

16,7

407,9


III. - Fonds de solidarité vieillesse


(En milliards d'euros)


Fonds de solidarité vieillesse

Cotisations effectives

0,0

Cotisations prises en charge par l'État

0,0

Cotisations fictives d'employeur

0,0

Contribution sociale généralisée

16,9

Impôts, taxes et autres contributions sociales

0,0

Charges liées au non recouvrement

-0,2

Transferts

0,0

Produits financiers

0,0

Autres produits

0,0

Recettes

16,7


La présente loi sera exécutée comme loi de l'Etat.

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